A construção de índices de gestão para os estados brasileiros é mais factível do que para os municípios; sua principal limitação recai sobre a disponibilidade de dados. Além disso, problemas como descontinuidade de informação dificultam a escolha de indicadores que alicercem a construção de um índice de gestão municipal.
Na contramão disso, a legislação sobre transparência e informação, o aumento na fiscalização e a cobrança pelos Tribunais de Contas e o desenvolvimento da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) podem ser considerados os principais responsáveis pelo aumento na disponibilidade de bases de dados municipais, permitindo, atualmente, a criação de indicadores que auxiliem no monitoramento e na avaliação das políticas públicas em prol da eficiência e efetividade da gestão pública.
Nesse contexto e com o objetivo de identificar as melhores variáveis por área, para a formulação do ICGM, foram definidas quatro dimensões, a saber: Planejamento, Recursos Financeiros, Serviços e Transparência. A partir dessas áreas, foram selecionados 14 indicadores apresentados a seguir na Figura 2.
2.1 Dimensões e Indicadores
2.1.1 Planejamento
Relativamente aos indicadores de planejamento do setor público municipal, buscou-se, de forma sintética, a partir dos dados constantes no Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO)⁶, saber se o poder público municipal está pagando ou não suas despesas dentro do próprio exercício, obedecendo ao seu próprio planejamento orçamentário e à sua capacidade de obter recursos de transferências, por meio de convênios, de outros entes.
Destaque-se que, para a obtenção desse tipo de recursos, o município deve empreender um considerável esforço para o qual se pressupõe a existência de uma estrutura burocrática qualificada.
Para essa análise, foram identificados três indicadores que ajudam na avaliação do planejamento orçamentário do município: Planejamento da Despesa (PD), Captação de Recursos (CR) e Restos a Pagar Pagos (RPP). As fichas técnicas desses três indicadores se encontram no Apêndice 1.
2.1.1.1 Planejamento da Despesa
O primeiro indicador dessa dimensão, Planejamento da Despesa, busca mensurar quanto da despesa do ano anterior está deixando de ser pago no presente ano. Destaca-se que é esperado, de uma forma geral, observar valores residuais pouco significativos, dado que, se a execução orçamentária estiver ocorrendo como planejada, a despesa do exercício anterior será paga no período que ela foi executada.
O cálculo do indicador de Planejamento da Despesa é obtido pela razão entre o valor total das Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) e o valor total das Despesas Orçamentárias no total geral de despesas empenhadas (DO) (Despesa Corrente + Despesas de Capital) do município em um determinado ano, ou seja, quanto menor esse indicador, menos despesas do ano anterior o município deixou para pagar no presente ano. Esse indicador é proposto em Riani (2002).
2.1.1.2 Captação de Recursos
O segundo indicador dessa primeira dimensão, Captação de Recursos, busca mensurar a importância que os recursos de convênios apresentam na execução orçamentária. Como as transferências por convênio são voluntárias e, normalmente, exigem a elaboração de planejamento de ações, entende-se, facilmente, que os municípios que apresentam maiores montantes recebidos dessa forma têm estrutura burocrática suficientemente organizada e capacitada para identificar e providenciar a habilitação do município para recebê-los.
O cálculo do indicador de Captação de Recursos é obtido pela razão entre o valor total dos Recursos Captados em Convênio (RCC) e o valor total da Receita Corrente (RC) do município em um determinado ano, ou seja, quanto maior esse indicador, mais o município tem capacidade de realizar convênios para o aumento das suas próprias receitas no presente ano. Esse indicador é proposto em Riani (2002).
2.1.1.3 Restos a Pagar Pagos
Por fim, o terceiro e último indicador dessa primeira dimensão é Restos a Pagar Pagos. É importante lembrar que no começo de cada exercício o município necessita apresentar uma programação de pagamento de Restos a Pagar de exercícios anteriores. Logo, se o planejamento for coerente com a capacidade financeira do município, é esperado que seja paga a totalidade, ou valores próximos, do que foi inicialmente programado.
O cálculo do indicador de Restos a Pagar Pagos é obtido pela razão entre a soma do valor total dos Restos a Pagar não processados mais os processados que foram pagos (RPNPPg + RPPPg) pela soma do valor total dos Restos a Pagar não processados mais os processados (RPNP + RPP), ou seja, quanto maior esse indicador, mais os gestores estão preocupados com a solvência das contas públicas para os exercícios futuros.
2.1.2 Recursos Financeiros
A segunda dimensão tem por base a execução orçamentária dos municípios, mensurando características relacionadas tanto às receitas quanto às despesas. Busca-se, nesta dimensão, identificar fatores como a rigidez das despesas orçamentárias e o esforço do poder público municipal em aumentar e diversificar suas fontes de recursos próprios.
Esta segunda dimensão é dividida em três grupos distintos: (i) Composição das Receitas (ii) Alocação das Despesas; e (iii) Comprometimento da Receita Corrente Líquida.
2.1.2.1 Composição das Receitas
No primeiro grupo da Composição das Receitas, são utilizados dois indicadores: Independência Tributária (IT) e Complexidade Tributária (CT). No segundo grupo da Alocação das Despesas também são utilizados dois indicadores: Despesa de Pessoal (DP) e Investimentos (INV).
Por fim, no terceiro grupo do Comprometimento da Receita Corrente Líquida, são utilizados três indicadores: Gasto com Pessoal pela Receita Corrente Líquida (GPRCL); Gasto com Saúde pela Receita Corrente Líquida (GSRCL) e Gasto com Educação pela Receita Corrente Líquida (GERCL). As fichas técnicas de todos esses indicadores se encontram no Apêndice 1.
O primeiro grupo de indicadores desta segunda dimensão, Composição da Receita, tem por objetivo analisar o esforço que o poder público municipal empreende para melhorar sua capacidade de financiamento com recursos próprios. Nesse sentido, o primeiro indicador, Independência Tributária, permite mensurar diretamente quanto da receita corrente municipal provém de tributos e taxas arrecadados pelo próprio município (RIANI, 2002).
O seu cálculo é obtido pela razão entre o valor total das Receitas Tributárias (RT) e o valor total da Receita Corrente (RC) em um determinado ano, ou seja, quanto maior esse indicador, maior o esforço do gestor em aumentar a arrecadação própria do município e menor dependência de transferências e repasses da União e do Estado.
Em seguida, no indicador de Complexidade Tributária, pretende-se verificar se as receitas municipais são diversificadas ou concentradas em um ou dois tributos. Deve-se pontuar que a receita tributária mais diversificada é desejada por refletir uma estrutura tributária não concentrada em uma única fonte de receita.
Deve-se pontuar também que uma maior complexidade é um indicativo da existência de uma estrutura tributária local, na forma de legislação e organização específica, mais complexa.
Para o cálculo do Indicador de Complexidade Tributária, foi utilizado o Índice de Herfindahl- Hirschman (IHH), sugerido por Araújo e Siqueira (2016), que permite identificar o quanto a receita tributária é concentrada entre os tributos locais, ou seja, quanto maior, pior é a complexidade tributária deste município.
2.1.2.2 Alocação das Despesas
No segundo grupo desta segunda dimensão, analisa-se a Alocação das Despesas tendo por base a rigidez do gasto corrente e o gasto discricionário em investimentos.
O primeiro indicador do segundo grupo, Despesa de Pessoal, permite dimensionar o quanto da Despesa Corrente está comprometido com as Despesas de Pessoal, devendo-se lembrar que esta última é uma despesa obrigatória e que apresenta considerável rigidez no curto prazo.
Para o cálculo deste indicador, divide-se o valor total das Despesas de Pessoal (DP) pelo valor total das Despesas Correntes (DC) em um determinado período. Deve-se frisar que se esperam valores mais elevados, dado que a despesa com pessoal é, de uma forma geral, a principal despesa dos municípios. Quanto menor for este resultado, supõe-se que a administração do serviço público seja mais enxuta.
Já o segundo indicador do segundo grupo, Investimentos, mensura a alocação nos investimentos e foi incluído na análise pois esse tipo de gasto, por hipótese, implica ou o aumento da capacidade produtiva do município ou no incremento do bem-estar geral dos munícipes.
Esse indicador é calculado a partir da razão entre o valor total de Investimentos (I) e o valor total das Despesas Orçamentárias (DO), que é dada pela somatória do valor total das Despesas Correntes (DC) e o valor total das Despesas de Capital (DK), em um determinado período. Por isso, quanto maior o resultado, melhor para o município.
2.1.2.3 Comprometimento da Receita Corrente Líquida
Por fim, o terceiro grupo de indicadores desta segunda dimensão objetiva mensurar o quanto a Receita Corrente Líquida (RCL) está comprometida com alguns gastos realizados pelo poder público municipal.
O primeiro indicador deste terceiro grupo é o Gasto com Pessoal pela Receita Corrente Líquida, que reflete o comprometimento da RCL com pagamento de pessoal, sendo esse indicador preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000), que estabelece como limite máximo o percentual de 60%.
Destaque-se que quanto maior esse comprometimento, menos recursos estão disponíveis para outras políticas públicas. Ultrapassado esse limite, o gestor municipal poderá sofrer improbidade administrativa. Espera-se que quanto menor o valor deste indicador, melhor será a gestão municipal.
O segundo e o terceiro indicadores deste terceiro grupo, a saber, Gasto com Saúde pela Receita Corrente Líquida e Gasto com Educação pela Receita Corrente Líquida, refletem o percentual do comprometimento da RCL com gastos em Saúde e Educação, representando o quanto o poder público municipal compromete de seus recursos disponíveis no financiamento de serviços públicos que atendem diretamente sua população.
Deve-se pontuar que o indicador de Gasto com Educação, aqui apresentado, não reflete o comprometimento do gasto mínimo com educação preconizado no Artigo 212 da Constituição Federal, porém pode ser considerado uma proxy. Espera-se que quanto maior for o Gasto com Saúde e com Educação em relação à RCL, melhor para o município.
2.1.3 Serviços
A terceira dimensão do cálculo do ICGM é a de Serviços relacionados à Educação Básica; Saúde Básica; e Limpeza Urbana e Resíduos Sólidos. A referida dimensão utiliza três conjuntos de indicadores, o Índice de Qualidade da Educação (IQE), o Índice de Qualidade da Saúde (IQS) e o Índice de Qualidade do Meio Ambiente (IQM), índices consolidados e de reconhecimento no meio científico.
Todos esses três índices são oriundos da metodologia do Cálculo da Cota Parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) elaborados anualmente pelo Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará (Ipece) e disponibilizados⁷ por mieo da legislação publicada em Diário Oficial os índices relativos à Cota Parte do ICMS.
Os dados são enviados pelas secretarias estaduais: Secretaria da Educação (Seduc), Secretaria da Saúde (Sesa) e Secretaria do Meio Ambiente (Sema) ao Ipece até 30 de julho de cada ano. A Cota Parte é um mecanismo de transferência de recursos aos municípios cearenses baseado em resultados em áreas consideradas estratégicas: Educação, Saúde e Meio Ambiente.
A importância dos três índices relacionados à qualidade da Educação, da Saúde e do Meio Ambiente, como instrumento de política de distribuição da quota parte do ICMS cearense, tem como objetivo principal a formulação de políticas municipais para o desenvolvimento e o avanço nessas três áreas. Portanto, daí a justificativa para sua utilização como uma das dimensões do cálculo do ICGM.
O repasse do ICMS pelo Estado é uma obrigação definida na Constituição Federal e deve levar em consideração, obrigatoriamente, a arrecadação municipal e outros pontos cuja definição fica a critério dos estados.
O objetivo da metodologia do Cálculo da Cota Parte do ICMS é instituir um mecanismo de recompensa, potencializando os resultados da política estadual, premiando os municípios com bom desempenho nas áreas de Educação, Saúde e Meio Ambiente, melhorando os resultados municipais em áreas estratégicas, com especial atenção à Educação, e estimulando desempenhos mais elevados e homogêneos.
Por fim, a citada metodologia visa mudar o paradigma na gestão pública da ênfase nos gastos para a ênfase nos resultados e fortalecer uma maior parceria entre o Estado e os municípios para obter avanços em indicadores de educação, de saúde e de meio ambiente.
2.1.3.1 Educação Básica
O Índice de Qualidade da Educação está fundamentado no Decreto Estadual nº 33.412 de 20 de dezembro de 2019 (CEARÁ, 2019) e é um coeficiente aplicado ao montante do ICMS que deve ser repassado aos municípios, ou seja, determina a fatia que cada um dos 184 municípios cearenses receberá de acordo com o seu desempenho na educação, utilizando dados do Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica do Ceará (Spaece)⁸, ao qual todos os municípios são submetidos anualmente.
A importância desse índice é que ele leva em consideração a avaliação da proficiência dos alunos e a desigualdade de desempenho dentre os estudantes da rede pública municipal, com base no rigor técnico e na igualdade de tratamento, incentivando um esforço contínuo de melhoria dos indicadores da educação por parte dos municípios cearenses.
Na construção do Índice de Qualidade da Educação, são considerados três indicadores no cálculo do Índice, a saber: Índice de Qualidade da Alfabetização (IQA), que é calculado a partir da Taxa de alfabetização no 2º ano do ensino fundamental, obtido a partir do resultado do Spaece-Alfa do município; do Índice de Qualidade do Ensino Fundamental (IQF), que é calculado pela média da nota do desempenho em língua portuguesa e matemática dos alunos do 5º ano do ensino fundamental, obtido também do resultado do Spaece-Alfa; e, por fim, pela Taxa Média de Aprovação do 1º ao 5º do ensino fundamental.
O uso desses indicadores tradicionais da área da educação e a forma de tratamento dado a partir de suas ponderações e seu uso na quota parte de repartição do ICMS cearense mostram a sua relevância e uso como instrumento de avaliação das condições de educação dos municípios cearenses.
Na sequência, o Índice de Qualidade da Saúde e o Índice de Qualidade do Meio Ambiente também são coeficientes aplicados ao montante do ICMS que devem ser repassados aos municípios, ou seja, determinam a fatia que cada um dos 184 municípios cearenses receberá de acordo com o seu desempenho na saúde e no meio ambiente. Quanto maior o valor deste índice, melhor a qualidade dos serviços de educação básica para o município.
2.1.3.2 Saúde Básica
A construção do Índice de Qualidade da Saúde está respaldada legalmente no Decreto Estadual nº 33.424 de 7 de janeiro de 2021 (CEARÁ, 2021), e são levados em consideração indicadores de saúde tradicionais muito utilizados em várias políticas públicas e pesquisas acadêmicas, a saber: Taxa de Mortalidade Infantil (TMI), Número de Óbitos por Acidente Vascular Cerebral (AVC) e por Infarto Agudo do Miocárdio (IAM) e Mortes por Acidente de Trânsito envolvendo motocicletas.
Esse conjunto de indicadores é de extrema relevância na avaliação da qualidade de saúde em uma determinada região revelando a importância desse indicador para uma boa avaliação das condições de saúde dos municípios cearenses. Quanto maior o valor desse índice, melhor a qualidade dos serviços de saúde básica para o município.
2.1.3.3 Limpeza Urbana e Resíduos Sólidos
Por fim, o Decreto Estadual nº 32.926 de 28 de dezembro de 2018 (CEARÁ, 2018) que modificou as regras do Índice de Qualidade do Meio Ambiente leva em consideração indicadores de elevada importância na mensuração de condições ambientais, tais como a Implantação da Estrutura Operacional definida pelo Plano de Gerenciamento Integrado de Resíduos Sólidos Urbanos (PGIRSU); Implantação da Coleta Sistemática; Implantação da Coleta Seletiva; Apresentação da Licença de Instalação válida para a disposição final dos Resíduos Sólidos Urbanos, preferencialmente consorciada e, por fim, Apresentação da Lei Municipal que Ratifica o Protocolo de Intenções do Consórcio Municipal para Aterro de Resíduos Sólidos ou Consórcio Público para Gestão Integrada de Resíduos Sólidos.
Esses indicadores de forma isolada apresentam diferenças nas condições ambientais em cada município e, de forma combinada, possibilitam uma visão mais aprofundada da qualidade da gestão ambiental municipal.
O valor do IQM utilizado é o coeficiente de rateio (2% da cota-parte), calculado pelo Ipece a partir do IQM, calculado pela Secretaria do Meio Ambiente (Sema) e que é enviado para a Secretaria da Fazenda (Sefaz). Quanto maior o valor deste índice, melhor a qualidade dos serviços de limpeza urbana e serviços sólidos para o município.
2.1.4 Transparência
Esta quarta dimensão mede o esforço dos gestores em permitir o acesso dos contribuintes às informações referentes à gestão pública e à interlocução do cidadão, aprimorando a administração participativa. A dimensão de Transparência tem apenas um componente, que até a quarta edição do ICGM (2018) utilizava o Índice de Transparência Municipal (ITM), calculado pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE).
Em 2018 o ITM/TCE foi descontinuado, o que levou o Ipece a modificar a metodologia para esta dimensão e criar, assim, o Indicador de Transparência (IT), calculado com base no acompanhamento mensal nos sítios eletrônicos e portais de transparências dos Poderes Executivo e Legislativo municipais realizado pelo TCE-CE.
O TCE-CE realiza o monitoramento, visando cumprir os dispositivos da Lei Complementar n0. 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) bem como os da Lei Complementar n0. 131/2009 - Lei da Transparência, no âmbito de suas competências e atribuições.
Nessa atividade desenvolvida pelo TCE, os requisitos são organizados em: Endereço Eletrônico, Transparência da Gestão Fiscal e acesso às demais informações, sendo observados três aspectos: o Padrão Mínimo de Qualidade, previsto no Inciso III, do §1º do Art. 48-A da citada LRF; a Transparência na Gestão Fiscal (G.F), caput do art. 48 da LRF; e Tempo Real (T.R.), conforme inciso II também do Art. 48 e Art. 48-A da LRF, relativamente aos quais a situação da transparência municipal é avaliada em Regular ou Irregular.
Vale ressaltar que a avaliação sob o aspecto do Padrão Mínimo de Qualidade foi suspensa em função do Decreto nº 10540/2021. Assim, atualmente, são considerados apenas os aspectos da Transparência na Gestão Fiscal (G.F) e do Tempo Real (T.R.).
No aspecto Transparência na Gestão Fiscal (G.F) são analisados 17 itens envolvendo, por exemplo, Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA), Relatório de Gestão Fiscal (RGF), dentre outros. Para que um município tenha um resultado “SIM” e seja aprovado nesse aspecto, é necessário que todos os itens sejam contemplados. No aspecto Tempo Real (T.R.) são analisados dois itens: receitas e despesas realizadas pelos municípios. Caso esses dois itens sejam atendidos, o município estará com um resultado “SIM”, indicando aprovação nesse aspecto.
Por fim, o TCE considera um município em situação Regular quanto à Transparência na Gestão Fiscal (G.F) e ao Tempo Real (T.R.) em determinado mês caso os dois aspectos sejam aprovados. Se for somente um aspecto aprovado ou nenhum dos dois, o município estará em situação Irregular.
Dessa forma, ao longo de um ano há 12 avaliações por parte do TCE, nas quais um município estará na situação Regular ou Irregular quanto à transparência. Assim, a nota de um determinado município poderá variar de 0 (situação Irregular em todos os meses) a 12 (situação Regular em todos os meses).
Nesse contexto, é proposto o Indicador de Transparência (IT), que busca medir a situação de transparência dos municípios cearenses ao longo de um determinado ano, conforme exposto na Fórmula 1, a partir da média aritmética das notas obtidas em cada um dos 12 meses de certo ano.
onde:
ITi = Indicador de Transparência do município i;
Iij = Valor do indicador (0 ou 1) do município i em determinado mês j;
Desse modo, a partir do cálculo do Indicador de Transparência, há uma medida de tendência central que quantifica e sumariza o valor da transparência dos municípios cearenses. Quanto mais próximo de 1 estiver o valor do IT, maior será a transparência.
2.2 Cálculo do Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM - 2021)
Após apresentar as quatro dimensões e lista de indicadores, serão destacados a seguir os dois critérios utilizados na escolha dos indicadores. O primeiro critério é a disponibilidade de dados em bases de dados de órgãos e instituições públicas para todos os 184 municípios cearenses.
O segundo critério envolve a escolha de variáveis possíveis de serem coletadas anualmente, de forma contínua e de fácil acesso, que atendessem as propriedades fundamentais para a construção de indicadores, conforme apresentado no Quadro 1. (JANNUZZI, 2017. JANNUZZI, 2005. SESI PR, 2010. BRASIL, 2010).
Ademais, o ICGM leva em consideração questões relativas às diferenças entre cidades, por entender que certas características afetam de algum modo a gestão municipal.
As cidades ao redor do mundo podem se diferenciar segundo as mais variadas características que lhe são peculiares, como aspectos geográficos, demográficos, econômicos e sociais. Além disso, suas vocações naturais contemplam as principais variáveis levantadas para compreender fatores que podem afetar a gestão municipal.
Pena (2021) destaca que as cidades podem também ser classificadas a partir de seu grau de influência econômica e também política. Nesse sentido, levam-se em conta os mais diversos índices, como renda per capita, Produto Interno Bruto, índice populacional etc. Tal classificação é chamada de Hierarquia das Cidades ou Hierarquia Urbana.
Em razão de os critérios sobre a classificação hierárquica das cidades serem bem variados, existem vários tipos de hierarquias urbanas, com padronizações bem diferentes. Sendo assim, as cidades podem ser divididas, por exemplo, em cidades de pequeno, médio ou grande porte.
As pequenas cidades costumam apresentar baixo grau de urbanização, pequenos índices populacionais e relevante dependência econômica para com outras cidades. Essas cidades, em função do seu pequeno porte, apresentam sérios problemas nas mais variadas áreas de serviços públicos municipais, principalmente por causa dos baixos recursos financeiros disponíveis.
Na sequência, as cidades de médio porte são aquelas que normalmente exercem certo grau de influência econômica sobre algumas pequenas cidades do seu entorno, mas não muito elevada. Essas cidades apresentam alguma vocação destacada na economia, oferecendo uma maior gama de serviços e de melhor qualidade se comparado às pequenas cidades. Todavia, também enfrentam dificuldades em relação à escassez de recursos disponíveis.
Por fim, as grandes cidades são aquelas que apresentam maior porte populacional e maior poder de influência econômica sobre outras cidades que muitas vezes transcendem as divisas estaduais. Essas cidades oferecem uma grande variedade de mercadorias para consumo e serviços, apoiando normalmente as cidades de pequeno e médio porte.
Destaca-se que o agrupamentos de municípios, considerando suas principais semelhanças, é uma etapa importante para a melhor definição, desenho e avaliação de políticas públicas.
Nesse contexto, é oportuno observar que o porte populacional, além de ser uma variável utilizada para hierarquizar cidades, vem sendo frequentemente utilizado como variável de estratificação de municípios brasileiros em vários estudos, considerando diversas dimensões nas áreas, por exemplo, de gestão pública, educação, saúde e desigualdade de renda.
Os estudos de Fausto et al. (2014); Seidl et al. (2014); Pontes et al. (2017); e Miclos et al. (2017) ressaltam a importância de usar os diferenciais de porte populacional em pesquisas na área de saúde.
Com a mesma preocupação, Willemann et al. (2019) desenvolveu, com base em dados do período censitário de 2010, um modelo de estratificação de municípios brasileiros para avaliação de desempenho da gestão em saúde considerando dentre suas variáveis também as diferenças populacionais.
Os autores citados ainda ressaltam que, em virtude de mudanças políticas, econômicas e sociais, quaisquer dados utilizados para estratificação municipal podem apresentar variações no médio e longo prazo, influenciando as condições de gestão nos municípios.
Diante do exposto, é possível perceber que, dependendo do grau de influência de uma cidade, a gestão municipal é fortemente afetada pelo porte hierárquico do município e pelo grau de influência de seus vizinhos. Com isso, uma boa avaliação necessita de um melhor enquadramento das características de porte de um determinado município.
Para efeito de análise, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2021) classifica as cidades brasileiras conforme a sua população do seguinte modo:
Acima de 500.000 hab.
De 100.001 a 500.000 hab.
De 50.001 a 100.000 hab.
De 20.001 a 50.000 hab.
De 10.001 a 20.000 hab.
De 5.001 a 10.000 hab.
Até 5.000 hab.
Dessa forma, o Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) utiliza em seu cálculo a segregação dos municípios cearenses pelos quatro portes populacionais, tendo em vista a identificação da relevância da separação dos municípios por estratos populacionais, para análise dos resultados na qualidade da gestão pública.
Ao considerar as sete faixas populacionais, apontadas pelo IBGE, foi possível agrupar as cidades cearenses em quatro grupos considerando seus diferentes portes populacionais, a saber:
Grupo Populacional 1: municípios com população acima de 100 mil habitantes;
Grupo Populacional 2: municípios com população acima de 50 mil e menor que 100 mil habitantes;
Grupo Populacional 3: municípios com população acima de 20 mil e menor que 50 mil habitantes;
Grupo Populacional 4: municípios com população até 20 mil habitantes.
Com base em informações levantadas a partir do IBGE (2021), foi possível construir a Tabela 1 com quatro grupos populacionais e seus respectivos quantitativos de municípios cearenses, em que verifica-se que o Grupo Populacional 1 contém nove municípios cearenses, o Grupo Populacional 2 contém um total de 28 municípios, o Grupo Populacional 3 contém 68 municípios cearenses, e o Grupo Populacional 4 abrange 79 municípios.
Diante do critério de composição por grupos populacionais, foi possível realizar a construção das Tabelas 2.1, 3.2, 4.2 e 5.2, constantes nos Apêndices, com os indicadores, sem padronização, para todos os municípios e por grupo populacional.
Outro aspecto que foi arbitrado no cálculo do índice para os 184 municípios é que, caso aconteça a situação de não estar disponível alguma variável relativa a qualquer município pelo órgão ou instituição responsável, no ano de referência, então, será adotado o valor “zero” para a referida variável daquele município.
Após a coleta dos dados e cálculo dos indicadores selecionados, faz-se necessário o tratamento prévio nos valores encontrados antes do cálculo final do ICGM. Para tanto recorreu-se à metodologia de padronização dos indicadores, definindo-se valores de 0 a 1, por cada grupo de municípios, conforme seu porte populacional. Dessa forma, um indicador padronizado no município “m” é obtido por meio da seguinte fórmula⁹:
Onde:
Ipm = Valor padronizado do indicador “I” no município m, para o ano;
Im = Valor do indicador “I” no município m, para o ano;
Imin = Menor valor do indicador “I” dentre os municípios com dados disponíveis, no ano; e
Imax = Maior valor do indicador “I” dentre os municípios com dados disponíveis, no ano.
Após a padronização dos valores dos indicadores, em cada porte populacional, tem-se que o cálculo do ICGM corresponde à média aritmética simples dos 14 indicadores. Cabe destacar que a polarização do indicador é levada em consideração no cálculo da padronização.
Na Fórmula 2, pode-se, portanto, visualizar o cálculo do ICGM:
Onde:
ICGMm= Índice Comparativo de Gestão Municipal do município m, no ano;
Ipmi = Valor do indicador padronizado “i” no município m, no ano;
n = total de indicadores selecionados.
Destaca-se que os 14 indicadores que compõem o ICGM passaram a ter uma relação direta com o índice após a padronização dos seus valores, ou seja, o menor valor aponta para o menor desempenho, assim como o maior valor aponta para o maior desempenho.
Desse modo, após a padronização adotada, quanto mais próximo de 1, melhor é a performance de um dado município em um determinado indicador. Após o cálculo da média por porte populacional, proceder-se-á o ordenamento dos municípios dentro de cada grupo de forma decrescente dos valores obtidos no cálculo do índice.
Considerando o cálculo do ICGM, é possível então montar as principais etapas do processo do ranqueamento dos municípios, conforme apresentado na Figura 3:
Ressalta-se que o Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) carrega em sua essência a ideia de uma análise multidimensional de 14 indicadores atinentes às atividades de planejamento, aos recursos financeiros, aos serviços e à transparência, consentindo-se identificar relativamente em determinado ano os municípios com melhor gestão municipal dentro de seus grupos populacionais.
Por se tratar de um índice que avalia relativamente indicadores dos municípios em um certo ano por meio da técnica de padronização, não se pode efetuar comparações do valor do ICGM de um município ao longo dos anos, sendo válida a comparação relativa em um determinado ano entre municípios.
Fontes e Referências:
⁶ O RREO é disponibilizado por meio do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais (SICONFI) que é mantido pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Disponível em: https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/index.jsf;jsessionid=Kt-PVJ8v1-VYXUnaH5fyUMGL.node2. Acesso em: 13 de abril de 2023.
⁷ Disponível em: https://www.ipece.ce.gov.br/cota-parte-do-icms/. Acesso em: 13 de abril de 2023.
⁸ Disponível em: https://www.seduc.ce.gov.br/spaece. Acesso em: 13 de abril de 2023.
⁹ Quando a polaridade do indicador for negativa, ou seja, “Quanto menor, melhor”, a fórmula do indicador padronizado será igual a 1 - Ipm.