Metodologia 2018

Metodologia do ICGM, Lista de Dimensões e Seleção de Indicadores

O Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) foi gerado a partir da análise integrada de sete indicadores subdivididos em cinco dimensões, as quais buscam mensurar aspectos relativos à Gestão Fiscal, Planejamento, Transparência, Resultado e Eficiência, conforme citado anteriormente. A seguir, listam-se as dimensões com a descrição dos seus respectivos indicadores:

Gestão Fiscal

A responsabilidade na Gestão Fiscal assegura a consecução das metas fiscais e a transparência dos gastos públicos, pressuposto da “Gestão Fiscal Responsável”. Esta primeira dimensão tem o objetivo de avaliar o potencial de arrecadação dos municípios e se há ou não capital disponível para liquidação das obrigações. Nesta dimensão são utilizados dois indicadores:

Arrecadação e Liquidez Corrente Municipal. A partir destes dois indicadores calcula-se a média aritmética simples, obtendo, assim, o Índice de Gestão Fiscal. O indicador de Arrecadação mensura a arrecadação própria a partir dos serviços prestados no município, sendo utilizada como uma proxy do potencial arrecadador a razão entre a Receita Total de Tributos de competência do município e o Valor Adicionado Bruto de serviços municipais (excluindo o VAB da Administração Pública). Portanto, quanto maior for o valor do indicador, melhor será considerada a situação fiscal do município.

Já o indicador de Liquidez Corrente Municipal busca identificar a capacidade do município de liquidar suas obrigações de curto prazo, sendo sua obtenção dada a partir da divisão do Ativo Circulante pelo Passivo Circulante, ou seja, entre a soma de todos os recursos controlados pelos municípios, bens e direitos de curto prazo que fazem parte do Ativo Circulante¹ (caixa e equivalentes de caixa, créditos de curto prazo, demais créditos e valores, tributos a recuperar/compensar, estoques e variações patrimoniais diminutivas pagas antecipadamente) e a soma de todas as dívidas a curto prazo que fazem parte do Passivo Circulante (obrigações trabalhistas, previdenciárias e assistenciais, empréstimos e financiamentos, fornecedores e contas a pagar, obrigações fiscais e demais obrigações que, assim como as demais, funcione a curto prazo).

A partir do resultado obtido é possível fazer a seguinte interpretação:

Liquidez Corrente Municipal maior que 1: demonstra que há capital disponível para uma possível liquidação das obrigações.

Liquidez Corrente Municipal igual a 1: os direitos e obrigações a curto prazo são equivalentes.

Liquidez Corrente Municipal menor que 1: o município não teria capital disponível suficiente para quitar as obrigações a curto prazo, caso fosse preciso.

As fontes utilizadas para o cálculo destes dois indicadores são Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). A STN apresenta dados de arrecadação tributária dos municípios, e o IBGE disponibiliza anualmente o Valor Adicionado Bruto², informações úteis para o cálculo do indicador de Arrecadação municipal. Além disso, a STN também fornece informações dos Balanços Patrimoniais dos municípios que contêm dados de Ativo Circulante e Passivo Circulante de cada município, úteis para o cálculo do indicador de Liquidez Corrente Municipal³.

Planejamento

A segunda dimensão avalia a aplicação correta e responsável dos recursos públicos arrecadados via impostos, taxas, contribuições, transferências e repasses governamentais, assegurando que o gasto público seja realizado dentro dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e de acordo com a legislação vigente.

A dimensão de Planejamento possui apenas um indicador calculado a partir da razão entre o valor total das Despesas Empenhadas e o valor total das Despesas Fixadas, incluindo os Créditos Adicionais, formando, assim, o Índice de Planejamento. A interpretação direta é que quanto mais próximo de 1 ou 100%, melhor o resultado obtido pelo município. O objetivo do mesmo é avaliar a capacidade de planejamento e execução do orçamento por parte de cada município. A fonte utilizada para o cálculo do referido indicador é o Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE).

Transparência

Esta terceira dimensão mede o esforço dos gestores em permitir o acesso dos contribuintes às informações referentes à gestão pública e a interlocução do cidadão, aprimorando a administração participativa. A dimensão de Transparência possui também apenas um indicador, que é o Índice de Transparência Municipal, calculado pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE, 2018), formando, assim, o Índice de Transparência (Figura 2).

O Índice de Transparência Municipal calculado pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE) analisa 37 indicadores presentes nos portais de transparência dos municípios cearenses, estabelecendo uma escala de notas baseada no nível de conformidade à Lei da Transparência (Lei nº 131/2009) e à Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011). Especificamente, avaliam-se requisitos relacionados à existência de endereço eletrônico, transparência da gestão fiscal (instrumentos, despesas e receitas), processos licitatórios, convênios, publicação do Plano Plurianual, entre outras informações (Figura 3).

Vale destacar que este índice pode se situar no intervalo entre 0 e 10, de tal forma que quanto maior o seu valor, mais transparente é a gestão municipal.

Resultado

A quarta dimensão do ICGM reflete o desempenho econômico, social, ambiental e de gestão de município em estudo. A dimensão de Resultado possui também apenas um indicador que é o Índice de Desenvolvimento Municipal (IDM) calculado⁴ pelo Ipece (2018), gerando o Índice de Resultado. Este índice consiste numa avaliação multidimensional a partir de 30 indicadores e quatro dimensões que, por meio de técnicas estatísticas, são sintetizados em um único índice, o que permite averiguar, de forma relativa, quais são os municípios mais ou menos desenvolvidos. Ressalta-se que os 30 indicadores contemplam aspectos fisiográficos, de infraestrutura, econômicos e sociais. O IDM pode se situar no intervalo entre 0 e 100, de tal forma que quanto maior o seu valor, mais  desenvolvido, em termos relativos, será um município em determinado ano (Figura 4).

Eficiência

A quinta e última dimensão do ICGM verifica a otimização do uso dos recursos públicos municipais no alcance das missões, metas e objetivos da gestão pública. Calculada a partir de uma nova metodologia, esta dimensão avalia a eficiência dos municípios, com base na média aritmética simples de dois indicadores. O primeiro, chamado de Otimização dos Insumos, é obtido a partir da análise de eficiência dos municípios e o segundo, que trata de Investimentos dos Municípios, é obtido a partir da relação entre o Investimento e a Receita Corrente Líquida.

O indicador de Otimização dos Insumos mensura a eficiência do município pela ótica dos resultados, ou seja, verifica a capacidade do gestor em obter o mesmo resultado do IDM, a partir da otimização do quantitativo dos servidores municipais. Tal indicador mede a eficiência municipal a partir de uma técnica conhecida por Análise Envoltória de Dados (ou Data Envelopment Analysis (DEA)), desenvolvida inicialmente por Charnes, Cooper e Rhodes (1978). A referida técnica parte da identificação de três componentes básicos: insumos (inputs), produtos (outputs) e unidades de decisão (que reúnem insumos para transformá-los em produtos).

No caso deste indicador, as unidades de decisão são os municípios cearenses; o insumo considerado é a razão entre o número de empregados no setor público municipal, conforme os dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) da Secretaria de Trabalho do Ministério da Economia, e a população estimada de cada município (conforme estimativas do IBGE); e por fim, considera-se como produto o resultado do próprio IDM utilizado na dimensão anterior.

Para a estimação desse indicador foi utilizado o soft ware DEAP⁵ considerando um modelo com retornos variáveis de escala (i.e., existe uma relação proporcional entre insumos e produto, todavia, esta não é igualmente proporcional) com orientação a insumos (i.e., deseja-se saber se é possível reduzir os insumos sem alterar o produto).

Conforme essa análise, os municípios mais eficientes recebem uma avaliação igual a 1, e os demais têm os seus resultados determinados em relação a essas unidades mais eficientes, conforme suas posições relativas.

O Indicador de Investimento dos municípios calcula a eficiência do município pela ótica dos recursos, ou seja, verifica a capacidade de investimento do município, utilizando o mesmo limite de arrecadação própria. Tal indicador é calculado por meio da razão entre o valor do Investimento realizado e o valor total da Receita Corrente Líquida (RCL) por cada município em um dado ano, revelando que quanto mais próximo de 1, maior será a eficiência do município no tocante ao volume de investimentos relacionados à arrecadação total dos municípios.

As informações de Investimento e Receita Corrente Líquida são encontradas no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi) / Secretaria do Tesouro Nacional (STN)⁶.

Cálculo do Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM)

Conforme dito no início do capítulo, o Índice Comparativo de Gestão Municipal (ICGM) é calculado a partir da média aritmética simples das cinco dimensões: Gestão Fiscal, Planejamento, Transparência, Resultado e Eficiência.

Para o cálculo deste Índice recorreu-se à metodologia de padronização de indicadores, considerando-se valores de 0 a 1, apontando menor e maior desempenho, respectivamente. Desta forma, um indicador padronizado no município “m” é obtido por meio da seguinte fórmula⁷

Destaca-se que os sete indicadores que compõem o ICGM têm uma relação direta com o Índice, ou seja, o menor valor aponta para o menor desempenho, assim como o maior valor aponta para o maior desempenho. Desse modo, após a padronização adotada, quanto mais próximo de 1, melhor é a performance de um município em um determinado indicador.

A mensuração das dimensões de Gestão Fiscal e de Eficiência foi obtida pela média aritmética de seus respectivos indicadores padronizados, Arrecadação e Liquidez⁸ no caso da Dimensão de Gestão Fiscal, Otimização dos Insumos e Investimento dos Municípios para a Dimensão de Eficiência.

Abaixo, pode-se, portanto, visualizar o cálculo do ICGM:

Após a elaboração do índice ICGM, foi realizada uma classificação dos municípios cearenses especificando quatro classes de desempenho, baseadas na técnica estatística de Quartis.

Utilizando a técnica de Quartis tem-se o ordenamento das observações (ICGM) em ordem crescente, dividindo a distribuição em quatro partes iguais. O primeiro quartil é o número que delimita 25% das observações (municípios) abaixo deste e 75% acima, enquanto o terceiro quartil é o número que delimita 75% das observações abaixo deste e 25% acima.

Por sua vez, o segundo quartil corresponde a mediana, ou seja, o número que delimita as 50% das observações abaixo deste número daquelas 50% das observações acima. Desta forma, foram criadas as seguintes

classes para o ICGM:

Classe 1: É composta pelos municípios que estão localizados entre 75,01% e 100% da ordem de posições do ICGM.

Classe 2: É composta pelos municípios que estão localizados entre 50,01% e 75% da ordem de posições do ICGM.

Classe 3: É composta pelos municípios que estão localizados entre 25,01% e 50% da ordem de posições do ICGM.

Classe 4: É composta pelos municípios que estão localizados entre 0,00% e 25% da ordem de posições do ICGM.

Fontes e Referências

1. Conforme o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), os ativos devem ser classificados como circulante quando satisfizerem a um dos seguintes critérios: (i) Estiverem disponíveis para realização imediata; e (ii) Tiverem a expectativa de realização até doze meses após a data das demonstrações contábeis.
2. Foi utilizado o ano de 2017, pois são os últimos dados disponíveis ao nível municipal pelo IBGE.
3. Foram utilizados os dados de 2018, pois esses são os últimos disponíveis ao nível municipal.
4. Publicação será divulgada no site do Ipece (www.ipece.ce.gov.br) até o fim do ano.
5. Disponível em: http://www.uq.edu.au/economics/cepa/deap.php.
6. As informações de investimento são encontradas no endereço https://siconfi.tesouro.gov.br, em: Consultas – Consultar Finbra – Contas Anuais – Despesas Orçamentárias (Anexo I-D). E as de RCL podem ser acessadas no mesmo endereço, em: Consultas – Consultar Finbra – Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) – Anexo 3 – Demonstrativo da Receita Corrente Líquida.
7. No caso de um município em que o valor de determinado indicador não estiver disponível, foi arbitrado que o valor de seu indicador padronizado será igual a zero.
8. Isto significa dizer que cada um dos indicadores utilizados nas dimensões de Gestão Fiscal e de Eficiência terão peso final de 10% no ICGM para que estas duas dimensões, assim como as três demais, tenham peso total igual a 20% cada. Com isso, como será reportada a média dos indicadores padronizados de cada dimensão, o valor encontrado teoricamente estará contido no intervalo entre 0 (quando um município tiver a menor avaliação relativa em ambos os indicadores) e 1 (quando um município tiver a maior avaliação relativa em ambos os indicadores), mas, em determinado ano, o maior e/ou menor resultado poderá não alcançar esses limites, situando-se no intervalo entre 0 e 1.